随着全国两会召开时间的迫近,以“大部制”为核心的政府行政体制改革，终于迎来了临战总动员的时刻。

　　《民主与法制时报》记者从有关方面获悉，“大部制”整体改革方案初稿已于春节前完成，将提交全国两会审议，如果通过审议，今年下半年就会选择试点。

　　而此时，湖北省随州市已经实验“大部制改革”达7年之久。学者认为，随州的先锋试验对探索大部制改革提供了一些借鉴：只要下决心，机构是可以整合的。

　　中新浙江网2月24日电 　2月18日，春节的脚步尚未远去，湖北随州市政府办公楼的三楼显得有些冷清。在三楼办公的随州市编办只有5个人：1个主任、3个科长、1个司机。人少，不是因为缺勤，而是他们只有这么几个人。

　　3个科长是名副其实的“光杆司令”；司机不开车的时候就是打字员、卫生员；主任夏明元从1984年从事编制工作至今。春节长假刚结束，他就开始了忙碌的工作，同时还要忙于接受各路记者的采访。

　　7年前的一场改革使夏明元成为不讲情面的“黑脸”，7年后，因为这场改革他成为记者们追逐采访的“红人”。

　　7年前，随州默默地进行了一场“脱胎换骨”的改革，7年后，随州的改革逐渐走进人们的视野。

　　随州和夏明元角色的转变，都缘于一个契机——十七大报告中提到的“大部制”。最新消息称，“大部制”整体改革方案初稿已于春节前完成，改革方案或将提交今年“两会”讨论。而大部制改革也将成为中国今年及之后若干年改革的重点。

　　实际上，从2000年起，随州就开始探索大部制改革，而那时并没有“大部制”这个概念。无意间，随州在大部制的路上摸索前进了7年。

　　白纸上的架构

　　2000年，随州从县级市升格为地级市，机构改革也在酝酿。那场改革的“参谋”夏明元回忆道，机构改革的正式方案在上报之前，就征求过省里有关部门的意见，改革方案获得了肯定。根据方案，成立了临时筹备组。当年8月8日，随州市直机关筹备工作正式开始。

　　此后不久，《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》出台，并在得到湖北省委、省政府的批准后，于当年11月初实施。该方案也成为随州改革的灵魂。

　　改革实施得很顺利，并没有触动太多利益。在夏明元看来，这是因为随州县升格为地级市，一切从零开始。“一张空白纸，我们好勾画架构。随州和其他老地级市不一样，他们包袱比较重，人力包袱、机构包袱、领导职数的包袱等等。”

　　随州市一位官员表示，随州是农业大市，2001年随州虽然升格成为地级市，但上级政府和国务院没有给予任何资金投入，因此只能过紧日子。

　　“原来一个县财力吃饭都比较紧张，现在又增加一套行政管理体制，还是原来的财政承受能力。从经济承受能力上来看，不允许我们像其他地市一样有那么大的机构架构。”夏明元坦言，当时的改革并没有太高的立意，更多的是考虑到降低行政成本，提高行政效率。“能够综合的尽量综合，职能能合并的尽量合并，机构尽量少。”

　　夏明元还提到改革能够顺利进行的另一个原因，当时正是中央新一轮的地方机构改革的开始，要求精简机构，精简人员编制。湖北省政府规定地级市政府部门组成不能超过30家。随州市结合自己的情况，又压缩了两家，最终共有28个机构。“随州管理幅度比较小，只管理一区一市，不需要那么多的管理机构。”

　　给机构和人员“减肥”

　　多重因素作用下，《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》的基本思路很清晰，就是“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。

　　于是，统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合并成一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”。

　　内设机构设置时，也不搞“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科(室)一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。

　　此外，事业单位的数量还受到严格控制。夏明元告诉《民主与法制时报》记者：“同级市一般有300多个事业单位，随州只有120个。”随州市农业局下设的农林技术推广中心，是市里挂牌最多的单位，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所等7个牌子。而这8个牌子一套人马的单位只有12个编制，实际到岗9人。

　　随州的人员编制近乎苛刻，大家用“抠门”来形容夏明元。改革后，随州市本级只有行政编制860个，与其他地区相比，几乎少了近三分之一，并且还留下20%的编制的空缺，用来逐年招考公务员和接收军转干部；整个市的编制总量不但没有增加，反而比建市前减少了400多名。

　　夏明元感慨，7年来，随州编制的口子从没开过。随州市行政编制始终没有突破860个，和7年前刚改革时的编制数相比并没有太大变化。

　　效率的提高

　　职能部门的合并、人员的精简使各部门不得不提高行政效率。“忙”、“连轴转”是随州公务员的普遍感受。随州市社会保险事业中心(以下简称社保中心)副主任付加成告诉记者：“向领导叫苦叫累也解决不了问题，编制就那么多，所以只能做好自己的工作。”2000年该中心成立时就任职副主任的付加成对繁忙的工作感到“紧张”，如今他已经适应了忙碌，“偶然闲的时候会觉得很空虚。”

　　社保中心的另一位工作人员告诉记者：“由于工作量大，对上对下协调量大，加班加点是常有的事。我一般都晚上回去看材料，白天太忙，静不下心看。”

　　随州实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”，社保中心只有27个编制，负责59.2万人次参保人员的保险费征收、保障金支付。“在其他地市，这个任务一般由4个机构、百十个人完成。”付加成介绍，2000年改革之前，企业养老保险、职工医疗保险归属劳动部门，而机关事业单位养老保险归人事部门管理。改革之后企业养老保险、职工医疗保险、机关事业单位养老保险都由社保中心负责。“原来企业办社保需要跑几个单位，现在能在我们这得到一站式服务。”

　　付加成谈起这几年的工作颇有成就感，通过对资源的整合、职能的归并、内设机构的合理配置，社保中心的工作效率明显提高了。

　　工作量的加大，让社保中心不得不想法提高效率。2003年投资260万委托深圳某计算公司研发了一套“五保合一”的网络系统。付加成表示：“将5种保险建立在一个平台上的做法走在湖北省前列。”

　　紧把编制关的夏明元不担心因为人少而不能完成工作任务：“例如农业这块，地市(州)就是二传手，自己不从事农业生产工作，是指导农业生产的，工作弹性是很大的。不该开的会不开，不该做的事情不做。并不是开的会多，下的文件多，效率就高。”

　　“区、市在编制上有重有轻，不是说所有部门都精简。”随州市委常委、常务副市长彭勇告诉记者，“像移民部门，随州市下属的广水市曾都区移民任务重，下面设了移民部门，随州市就不单独设了，交给一个部门管理就行了。”

　　逆行的阻力

　　改革并非一帆风顺。7年来，虽然人员编制没有反弹，但机构却出现了反弹。说起机构的反弹夏明元有些忧虑。

　　现在，随州市级机构由最初的55个上升到64个。唯一能让夏明元得到安慰的是，即使这样，相比兄弟市，随州还是要少10个左右的机构。

　　在中国现行的行政管理体制下，随州的改革无异于逆水行舟。夏告诉记者，最大的阻力来自“上面”，无奈之下，5个机构独立分设。

　　最初“独立”的是科协。在2000年，科协被合并到科技局中。但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是个独立单位。最后，市里只好将科协与科技局重新单独设置。随后台办、残联、法制办、宗教事务局等机构纷纷分设出来。

　　“上面干预的主要原因，是觉得这个机构不是独立的，就是对工作的不重视。”夏明元说。还有一个是“钱与物”的原因，随州一官员坦言，实际上，上面担心的是划拨的经费和设备是不是用在了自己的机构上。

　　正因为此，上级部门经常给随州没有独立设置的机构穿“小鞋”。“他们找茬儿的手段很多，不通知参加会议，不发放经费等等。”夏明元表示，为此，市主要领导做了很多工作，利用开会的机会或者上面来检查的机会和上面积极沟通。

　　“没有省委省政府的支持，光靠随州自身的力量，很难走到现在。”夏明元感叹，“省委省政府，对我们这个体制非常赞赏，多次会议表彰随州的做法，并让随州介绍这方面的经验。省委省政府甚至下发文件，不允许上级各个部门干预随州的设置问题。”

　　缘何反弹

　　随州市多出的9个市直机构，有5个是受到各种压力独立分设的。“安全监督局、招投标监督管理局、规划局、行政服务中心等机构是根据工作需要分设的。”谈起机构反弹的原因，夏明元说，“根本原因是无法可依，人治的因素比较重，无论机构的分设还是增设，都是上面一个文件来改变的，或者是上面的压力。什么时候这个工作重要，就增加一个机构，当然增加的多减的少。”他希望编制法早日出台，解决精简—膨胀的恶性循环。

　　虽然随州又多出9个市直机构，但其改革的主要成果能保持到现在已属不易。

　　早在1983年，一场“经济体制综合改革”在随州展开。它与17年后的改革有着相似的背景。当年，随县并入随州市(省辖县级市)，计划单列，由湖北襄樊市代管。并且，随州市被列为湖北省经济体制改革综合试点城市。

　　改革主导者是当时随州市委书记刘荣礼。他推行改革、精简机构、合并职能相近部门，其中包括将计划经济委员会与经济委员会合并，统称为“计经委”等等。虽然这场改革在当时极具前瞻性和突破性，然而，和大部分改革一样，它没有摆脱“人走政息”的命运。在刘荣礼调任湖北黄冈地委副书记、行署专员后，这场改革便逐步停止，当初合并的部门又分拆，重新恢复设立。

　　随州市多名官员表示，2000年的改革能坚持至今，关键是三届班子的认识很统一，各部门的配合也非常默契。“如果没有市委市政府的统一认识，上顶压力下沟通，是没有好的结果的。精简—膨胀的循环，会在很短的时间内出现。”夏明元说。

　　随州市委书记马清明告诉记者：“3届政府，铁板一块，能够不近人情地把机构编制人员稳住，书记、市长保持清醒的头脑，把握住改革的方向固然重要。但更重要的一条是政府职能要准确定位，把政府不该管的事情交给市场，交给中介，退出政府不该管的领域，只管政府该管的事情。政府职能范围确定下来以后，它想膨胀也膨胀不起来。”

　　权力的监督

　　国家行政学院教授汪玉凯表示，对权力的约束与监督问题是进行大部制改革的挑战。实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、监督”的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。

　　夏明元告诉记者：“随州的改革离十七大的要求还很远。”但随州7年改革之路多少留有对权力监督的印记。

　　据了解，随州社保中心就建立了一套督办监察的制度，用制度管人。此外该中心每年两次随机抽查考评，考评和福利直接挂钩。

　　“人少事多，一个人办一件事，难免出现差错或者人情问题。为了避免产生差错，例如办理退休待遇的核算，你核算了之后，还有个人复核，再提交分管领导签批上报。”付加成向记者讲解他们的内部监督制度。

　　对于整个随州市来说，各部门的权力还要接受外部的监督。2003年成立的改善经济发展环境办公室(以下简称：环境办)负责随州市软环境的发展。它还承担一项重要的职能：每年组织对各个部门进行评议。

　　据环境办主任万良串介绍，被评议的53个对象分为三类，市政府工作部门，省里在随州的经济、金融管理等单位，政府直属及其他单位。给这些部门打分的则是来自市委、市人大、市政协、市政府、市民代表等组成的600人评议组。

　　评议方式也由过去的定性评议转成定量评议。“共有7项评议内容，实行量化打分的形式。分数排在每一类最后一名的将会被黄牌警告。”万良串表示，所谓的黄牌警告就是成为环境重点管理，在重点管理期间不得评选先进，其单位主要负责人不得评先进、不得提拔、不得重用。如果连续两年被“黄牌”警告，就要换领导班子。

　　据了解，旅游局曾经就因两次“黄牌警告”而换了班子。去年旅游局换了班子之后，在53个被评议对象中排到了前20名。

　　最重要的是，每年的排名都会在由各部门领导人参加的大会上公开通报。“那些没有排在最后一名的部门，为了不至于名次倒退，为了面子也会在下一年的工作中提高服务水平。”万良串告诉记者。

　　除了每年的评议，环境办还要对各部门的工作进行明察暗访、督办督察、受理市民的举报。

　　为了配合明察暗访的工作，环境办花了8000多元从北京购置了一套隐秘拍摄的设备。目前，环境办还没有用这套先进设备拍到说服力强的素材。万良串说，这个设备起到的更大的作用是警示作用。“通过这个途径，能引起他们的重视，平时就要规范自己的行为。”

　　环境办提供的一组数据显示，通过几年的监督，市民的投诉数量在逐年下降，其中，2007年环境办接到111件投诉，比上一年少了20%。而实行大部制的机构的投诉明显少于其他机构，去年大部制机构实现了“零投诉”。

　　随州改革的指路灯

　　在中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林看来，随州的改革具有大部门制的特点，但还没有反映大部门实质性特点，即十七大提到的权力相互制约相互协调的问题。它还是在原有的行政结构框架内实行的机构改革，是浅表性大部门制，不是深层次的大部门制。

　　迟福林告诉《民主与法制时报》记者：“过去的几次机构改革，虽然也十分强调政府职能转变，但重点还是落在精简机构、提高行政效率上。这次机构改革的主要目标是推进政府转型，实行大部门体制、加快行政管理体制改革都是推进政府转型过程中的重要措施。也就是说，在初步建立了市场经济体制的条件下，政府应当从过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。”

　　而大部制改革的一个主要难点则是部门利益的问题。迟福林表示：“因为要建立决策、执行、监督权相互制约又相互促进的机构，毫无疑问会直接触及到部门的利益。如何打破原有利益，是进行大部制改革的一个难题。这不是局部的问题，而是普遍的问题，不是浅层次的问题，而是深层次的问题。”

　　迟福林认为随州的改革对探索大部制改革提供了一些借鉴：“只要下决心，是可以整合(机构)的。他们有迫切的改革欲望，敢于打破旧的体制，但又很难从根本上打破。”

　　对于随州市的大小官员来说，十七大报告中提到的“探索实行职能有机统一的大部门体制”使他们找到了明确的目标，增强了信心。

　　夏明元告诉记者，随州已经有了今后改革的思路，不过具体的得等到“两会”确定了大部制改革的方案后才能透露。

　　“十七大之后，我们也不把上面的干预当回事了，因为它和十七大的精神相悖啊。随州的改革也更加有底气。”夏明元笑着说，“我们终于能长出一口气，有点扬眉吐气的味道。”

　　副市长彭勇告诉记者：“蜂窝煤的眼上下对齐了，煤火才会烧旺。”

　　作者：李梦娟

责任编辑：雷利伟